Le gouvernement McGuinty prend des mesures supplémentaires pour renforcer le système des pensions de l'Ontario

Document d'information technique

Dans le cadre de son plan exhaustif visant à renforcer le système de revenu de retraite pour les Ontariennes et les Ontariens, la province tentera d'obtenir l'approbation de l'Assemblée législative afin de développer les réformes adoptées dans la Loi de 2010 modifiant la Loi sur les régimes de retraite et de moderniser davantage les lois sur les pensions en Ontario.

Ces réformes viendraient également s'ajouter à l'appel lancé par l'Ontario en vue d'une modeste expansion du Régime de pensions du Canada, ainsi qu'à ses pourparlers avec les autres gouvernements concernant les innovations dans le secteur des pensions qui pourraient contribuer à diminuer les coûts et à faciliter l'accès à des régimes à cotisations déterminées.

Des modifications réglementaires seraient également nécessaires pour la mise en œuvre de la plupart de ces propositions. Afin de maintenir l'ouverture et la transparence du processus, une version préliminaire des règlements sera publiée dans le Registre de la réglementation afin que les intervenants puissent les examiner.

Les propositions suivantes sont fondées sur les principes annoncés dans le Budget 2010 et les recommandations de la Commission d'experts en régimes de retraite (la Commission). Elles reflètent les consultations avec les intervenants, les discussions avec les membres de l'Institut canadien des actuaires et les commentaires du Conseil consultatif des régimes et revenus de retraite. Plusieurs des réformes seraient mises en œuvre progressivement afin que les promoteurs des régimes, les administrateurs et les autres intervenants aient le temps de s'adapter.

Modernisation des règles régissant la capitalisation

Le gouvernement propose de modifier les règles régissant la capitalisation des régimes de retraite en Ontario comme suit :

Renforcer les cotisations requises

En raison du rendement inférieur à la normale des marchés boursiers et des taux d'intérêt à long terme peu élevés, bon nombre de régimes de retraite à prestations déterminées ne sont plus entièrement capitalisés. Si les règles relatives à la capitalisation étaient renforcées, les régimes seraient en meilleure position pour résister aux replis des marchés et les prestations promises seraient mieux protégées.

Dans le cadre des recommandations de la Commission, le gouvernement propose de resserrer les règles régissant l'évaluation de l'actif et du passif des régimes de retraite en limitant l'utilisation de méthodes d'étalement (calcul des moyennes) et en limitant « l'exclusion des prestations ». En particulier, le gouvernement envisage de changer les règles afin :

• d'éliminer le calcul de la moyenne des taux d'intérêt utilisés aux fins des évaluations de solvabilité et d'exiger que soient utilisés les taux d'intérêt courants pour évaluer le passif des régimes;
• de limiter l'étalement de l'actif évalué sur une base de permanence aux cinq dernières années au maximum;
• de limiter la valeur actuarielle de l'actif évalué sur une base de permanence et de l'actif de solvabilité à un maximum de 20 pour cent de leur valeur marchande, afin que les exigences relatives aux cotisations reflètent mieux la situation actuelle;
• d'exiger que la valeur de l'indexation soit comprise dans l'évaluation sur une base de permanence, mais continuer de permettre son exclusion du passif de solvabilité;
• de fournir un seuil de capitalisation uniforme de 85 pour cent afin de repérer les régimes présentant des préoccupations sur le plan de la solvabilité et qui doivent être évalués tous les ans; et
• de permettre au gouvernement d'adopter des règlements concernant les méthodes et les hypothèses actuarielles acceptables.

Amélioration du cadre relatif aux « suspensions des cotisations »

Lorsqu'une « suspension des cotisations » est en cours, les règles actuelles n'exigent pas sa divulgation. La Commission a affirmé que « (l)es renseignements sur les suspensions des cotisations sont indispensables pour les organismes de réglementation et tous les participants à un régime ».

Par conséquent, le gouvernement fait les propositions suivantes :

• permettre expressément les suspensions des cotisations, à moins que les documents du régime de retraite ne l'interdisent, et seulement si elles ne réduisent pas le ratio de transfert à moins de 105 pour cent; et
• exiger que les régimes de retraite divulguent les suspensions des cotisations aux membres, aux retraités et aux bénéficiaires du régime, tel que stipulé, et déposent les relevés annuels auprès de l'organisme de réglementation afin de confirmer l'admissibilité.

Accélération du financement des majorations aux prestations d'une manière qui encourage la prudence et améliore la sécurité des prestations

La Commission a noté que les règles actuelles permettaient le financement sur 15 ans des majorations aux prestations. Elle suggère plutôt qu'elles devraient être « déterminé(e)s et financé(e)s non seulement au complet, mais aussi sans délai".

Pour améliorer la sécurité des prestations, le gouvernement propose d'exiger que les majorations aux prestations soient financées sur un maximum de huit ans et selon une approche de continuité.

Lorsque le ratio de transfert d'un régime de retraite serait inférieur à 85 pour cent ou serait financé à moins de 85 pour cent selon une approche de continuité après que les majorations sont apportées :

• un versement forfaitaire serait requis pour empêcher une réduction soit du ratio du transfert, soit du ratio de financement selon une approche de continuité; et
• tout coût restant serait amorti sur un maximum de cinq ans.

Clarification du droit à l'excédent

La Commission a observé que « (l)es employeurs, les participants actifs et les retraités sont en conflit sur l'utilisation et la répartition de l'excédent depuis le milieu des années 1980 ». Des débats de longue date concernant le droit à l'excédent et les procès coûteux qui en découlent fréquemment soulignent la nécessité de la réforme d'un processus qui, selon la Commission, est « inutilement lourd, long et cher ».

Pour corriger les problèmes liés au droit à l'excédent, le gouvernement fait les propositions suivantes :

• fournir une certitude juridique plus importante et un processus d'arbitrage contraignant pour la distribution de l'excédent lors de la liquidation du régime de retraite, tout en continuant de permettre à l'employeur de recevoir des paiements lorsqu'il existe un droit ou un accord de partage de l'excédent;
• permettre le paiement à l'employeur de l'excédent provenant d'un régime de retraite en vigueur lorsqu'il existe un droit ou le consentement à le faire (c.-à-d. les deux tiers des membres ou des agents négociateurs, et les membres retraités et les autres bénéficiaires, le cas échéant), pourvu que le solde de l'excédent ne soit pas inférieur à (i) 25 pour cent du passif existant lors de la liquidation et (ii) le double du coût actuel du service plus 5 pour cent du passif existant lors de la liquidation, le plus élevé des deux prévalant; et
• s'assurer que les droits à l'excédent sont protégés après le transfert d'actif lié aux fractionnements ou aux fusions de régimes de retraite, en exigeant la mise en place d'accords de partage de l'excédent si les dispositions des régimes diffèrent.

Modification des exigences relatives à la capitalisation pour les régimes de retraite interentreprises (RRI) et les Régimes de retraite conjoints à prestations déterminées (RRC) qui satisfont des critères spécifiques

La Commission a indiqué qu'il « importe que les différences significatives entre les régimes se reflètent dans les détails des exigences réglementaires ». Spécifiquement, elle a recommandé que « les RRC et les RRI devraient disposer d'une certaine marge de manœuvre », citant la gouvernance conjointe, le partage des risques, la capacité de réduire les prestations et l'absence d'une couverture dans le cadre du Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) comme des raisons légitimes d'instaurer des règles différentes relatives à la capitalisation. Reconnaissant ces différences, le gouvernement fait les propositions suivantes :

• clarifier qu'un RRI « à prestations cibles » qui satisfait à certains critères, tels que la capacité de réduire les prestations accumulées dans le cadre du régime, soit exempt des exigences relatives à la capitalisation de solvabilité. D'autres critères proposés pourraient comprendre :

     o   la totalité ou une partie des conditions déjà établies pour les Régimes de retraite interentreprises ontariens déterminés;

     o   une représentation des membres retraités dans la gouvernance du régime;

     o   un mécanisme de réduction des prestations permettant de combler les manques de fonds des régimes en vigueur en temps opportun;

     o   un processus de répartition de l'actif lorsque le régime est sous-capitalisé lors de sa liquidation complète;

     o   tous les membres doivent travailler dans des territoires où le régime est admissible à une exonération permanente de capitalisation de solvabilité; et

     o   améliorer la divulgation faite aux membres et aux membres retraités;

• exonérer les RRC existants des exigences relatives à la capitalisation de solvabilité, pourvu que certaines exigences soient satisfaites, p. ex., améliorer la divulgation faite aux membres et aux membres retraités;

• permettre aux RRI « à prestations cibles » exonérés des exigences relatives à la capitalisation de solvabilité de réduire les niveaux de prestation au ratio de transfert ou au ratio selon l'approche de continuité, le plus élevé des deux prévalant, lorsque les membres individuels optent de transférer la valeur de rachat de leurs prestations de retraite hors d'un régime sous-capitalisé; et

• exiger qu'un RRI « à prestations cibles » ou un RRC qui apporte une majoration aux prestations qui réduirait sa capitalisation à moins de 85 pour cent selon une approche de continuité de financer cette majoration sur un maximum de cinq ans.

Rendre le FGPR plus durable

Depuis 1980, le FGPR de l'Ontario a fourni aux retraités et aux membres de régimes de retraite une certaine protection de leurs prestations lorsque les régimes ne contiennent pas une capitalisation suffisante pour verser les prestations promises au moment de leur liquidation. En général, le fonds prévoit une prestation « complémentaire » maximale de 1 000 $ par mois.

La Commission a recommandé que le FGPR s'auto-finance. Les cotisations actuelles au FGPR sont aussi basses que 1 $ par membre d'un régime par an, sans cotisation minimale par régime de retraite. Il existe également un maximum de 100 $ par membre et une cotisation maximale de 4 millions de dollars pour les régimes de retraite déficitaires. Ces maximums ont permis aux régimes possédant un déficit de solvabilité important de bénéficier de la couverture du FGPR à des tarifs réduits. Pour atténuer le risque financier et mettre le FGPR en position financière plus durable, le gouvernement envisage une stratégie en quatre parties qui reconnaît la nécessité de la participation de tous les intervenants :

1.   Augmenter les réserves du FGPR

• Une subvention de 500 millions de dollars octroyée au FGPR plus tôt cette année a contribué à la stabilisation du fonds et a atténué les pressions financières causées par la liquidation récente de régimes de retraite.

2.   Augmenter les recettes du FGPR

• Rendre les cotisations plus uniformes pour les régimes couverts ayant des niveaux de capitalisation semblables et augmenter les niveaux des cotisations en :

     o   Établissant un seuil de cotisation de 250 $ par régime de retraite couvert par le FGPR;

     o   Augmentant la cotisation de base par membre du régime en la faisant passer de 1 $ à 5 $;

     o   Augmentant la cotisation maximale par membre du régime dans des régimes de retraite sous-capitalisés en la faisant passer de 100 $ à 300 $; et

    o    Éliminant le plafond global de cotisations pour les régimes de retraite sous-capitalisés.

    Si ces propositions avaient été en vigueur l'an dernier, elles auraient permis de recueillir des cotisations supplémentaires de 30 millions de dollars en 2009.

3.   Prolonger les périodes de report de l'admissibilité

• Selon les recommandations de la Commission, prolonger de 3 à 5 ans la période d'exclusion de la couverture dans le cadre du FGPR pour les nouveaux régimes et les majorations de prestations dans les régimes existants, ce qui est conforme aux exigences relatives à la capitalisation des déficits de solvabilité.

4.   Réduire les risques

• Dans le cadre de cet ensemble de réformes, mettre en œuvre des règles de capitalisation plus strictes afin de réduire le risque et la taille des déficits des régimes de retraite dans les régimes couverts.

La Commission a encouragé le gouvernement à augmenter les prestations complémentaires dans le cadre du FGPR, en les faisant passer de 1 000 $ à 2 500 $ par mois. Cependant, la Commission a également indiqué que « les prestations ne peuvent pas être augmentées sans une parfaite connaissance des coûts associés ». Étant donné l'augmentation considérable des cotisations qui serait requise pour faire passer le niveau de garantie à 2 500 $ par mois et les défis que doit affronter le FGPR avec sa structure actuelle, le gouvernement ne propose pas d'augmentation à l'heure actuelle.

Assouplissement temporaire des règles de capitalisation de solvabilité pour certains régimes de retraite du secteur parapublic

Certains employeurs du secteur parapublic se rendent compte qu'ils devront verser des paiements spéciaux relatifs à la solvabilité qui pourraient avoir un effet négatif sur les services de première ligne au public. Pour protéger ces services essentiels et mettre les régimes de retraite sur une voie plus durable pour l'avenir, le gouvernement propose de laisser davantage de temps pour rembourser les déficits de solvabilité, pourvu que les employeurs du secteur parapublic prennent les mesures nécessaires pour rendre leurs régimes de retraite plus durables. Selon l'annonce du 5 août 2010, ces propositions devraient être mise en œuvre par certaines universités ontariennes.

Assouplissement en deux étapes

Un processus en deux étapes est proposé pour fournir aux employeurs, aux membres et à leurs représentants l'occasion de négocier des changements aux plans qui permettraient d'assurer leur durabilité à long terme. Les régimes à prestations déterminées et les régimes hybrides participants dont la capitalisation est inférieure à 90 pour cent entreraient dans la première étape de l'assouplissement en présentant au ministère des Finances un plan décrivant la manière dont la durabilité des régimes de retraite pourrait être améliorée.

Reconnaissant que les dispositions de bon nombre de régimes de retraite sont incorporées à des conventions collectives, les employeurs du secteur parapublic devront négocier avec les membres du régime et leurs représentants afin d'améliorer la durabilité de leurs régimes de retraite. Comme l'indique le Budget 2010, les changements apportés aux régimes pourraient comprendre, par exemple, des augmentations des taux de cotisation pour les membres du régime, des majorations prospectives des prestations ou une conversion à un coparrainage pour service futur. Les prestations accumulées, y compris les prestations payables aux membres retraités, ne pourraient pas être réduites.

• La première étape comprendrait une période de trois ans pendant laquelle les régimes pourraient capitaliser un seuil de solvabilité inférieur, avec des paiements d'intérêt minimum requis.
• À la fin de la première étape, chaque régime serait évalué, basé sur des mesures techniques, afin de déterminer si des progrès suffisants ont été réalisés afin de satisfaire leurs exigences en matière de durabilité.
• Les régimes qui démontrent que des mesures suffisantes ont été prises en vue d'assurer la durabilité seraient admissibles à entreprendre la deuxième étape du processus.
• La deuxième étape laisserait au promoteur un maximum de 10 ans pour mettre en œuvre les changements négociés au régime et pour liquider les déficits de solvabilité.
• Les régimes qui n'entreprennent pas la deuxième étape retourneraient aux règles normales de capitalisation des régimes de retraite.
• Les suspensions des cotisations et les majorations des prestations seraient limitées pendant l'assouplissement de la capitalisation. Ces limitations resteraient en place pendant une certaine période après la fin du processus.

Les propositions de changement à la réglementation s'appliqueraient rétroactivement aux régimes pour la première évaluation déposée le 31 décembre 2009 ou après cette date.

Mise en œuvre de modernisations supplémentaires

Dans son rapport, la Commission a admis la nécessité d'une mise en œuvre progressive de ses nombreuses propositions. Elle a également présenté un argument convaincant en faveur de l'innovation dans le secteur des pensions et d'un examen régulier de la Loi sur les régimes de retraite. Le gouvernement présente également les propositions suivantes :

• Fournir davantage de flexibilité et d'occasions d'innover dans le secteur des pensions

    o   Permettre aux employeurs d'avoir recours à des lettres de crédit irrévocables d'une institution financière afin de couvrir jusqu'à 15 pour cent du passif de solvabilité;

    o   Permettre le paiement de prestations variables (semblables à un fonds de revenu viager) par des régimes à cotisations déterminées;

    o   Permettre des régimes de retraite à prestations déterminées « flexibles », tels que le permet la Loi de l'impôt sur le revenu (Canada), qui donne aux membres l'occasion d'acheter certaines prestations améliorées sans affecter leur droit de cotisation dans le cadre de leur régime enregistré d'épargne-retraite; et

    o   Permettre aux régimes à prestations déterminées d'amortir les paiements spéciaux relatifs à la solvabilité et à l'approche de continuité pendant une période commençant au plus tard un an après la date d'évaluation.

• Examiner d'autres formes de « régimes à prestations cibles »

    o   Examiner avec les intervenants intéressés (y compris Finance Canada, les fonctionnaires responsables des régimes de retraite dans d'autres territoires et l'Institut canadien des actuaires), la faisabilité, la conception et la mise en œuvre de « régimes à prestations cibles » à employeur unique et régis conjointement pour les employés représentés par des syndicats ou des « organismes de type syndical ».

• Renforcer la surveillance des organismes de réglementation

     o   Accorder au Surintendant les pouvoirs nécessaires pour nommer un nouvel administrateur dans certaines situations.

• Améliorer l'administration des régimes

     o   Permettre le paiement de dépenses raisonnables à partir du fonds de pension, sauf si les dispositions du régime l'interdisent; et

     o   permettre au ministre des Finances de se joindre au Projet d'accord sur les régimes de retraite relevant de plus d'une autorité gouvernementale qui fournirait un cadre juridique clair pour la réglementation des régimes de retraite relevant de plus d'une autorité gouvernementale.

• Adopter les changements apportés récemment aux règles relatives aux placements dans les régimes de retraite fédéraux

     o   Mettre en œuvre des changements parallèles aux changements apportés par le gouvernement fédéral aux règles relatives aux placements dans les régimes de retraite et continuer d'examiner le caractère approprié de la règle du 30 pour cent pour les placements dans les régimes de retraite.

• Exiger que la Loi sur les régimes de retraite soit révisée tous les cinq ans

 

Étapes suivantes

Si ces propositions sont adoptées par l'Assemblée législative - et si les règlements requis entrent en vigueur -, cela permettra de répondre à une proportion importante des recommandations de la Commission d'experts. Les recommandations restantes feront l'objet d'un examen en vue de leur inclusion dans des réformes futures.

À cette fin, le gouvernement continuera de consulter les intervenants en matière d'enjeux relatifs à la réglementation des régimes de retraite d'employeur en Ontario. Le gouvernement continue d'accueillir avec plaisir les commentaires sur la manière dont les institutions de réglementation pourraient être améliorées afin que les réformes des régimes de retraite en cours puissent être améliorées et mises en œuvre de la façon la plus efficace possible.